Энергореформа в России: конкуренция вместо надежности

зам. генерального директора
ОАО «Институт микроэкономики»,
д. э. н., профессор

25 мая 2005 г. в энергосистеме Центральной России произошла мега-авария, в результате которой была обесточена большая часть Москвы, Московской, Тульской, Калужской и Рязанской областей. Генпрокуратура РФ возбудила уголовное дело по статьям «халатность» и «злоупотребление полномочиями». По нормам аварию должны были устранить в течение 24 часов, однако потребовалось около 30 часов.
Как заявил первый заместитель гендиректора «Мосэнерго» Дмитрий Васильев «…в некоторых районах Москвы существует резервная схема подачи энергии, а в некоторых остаются тупиковые ветки… В России тысячи подстанций, выработавших свой энергетический ресурс или перегруженных, но продолжающих работать. В любой момент они могут полететь. И во всех АО-энерго ежедневно рискуют, включая их в работу».

Возникает вопрос: Кто несет ответственность за такую «энергетическую опасность? Возможно, основной причиной техногенной аварии-катастрофы является износ энергетического оборудования. Однако следует отметить, что данная мега авария произошла в условиях реформирования РАО «ЕЭС России». В частности, с марта 2005 г. происходит разделение ОАО «Мосэнерго» на 13 независимых компаний - по генерации, передаче, сбыту и сервисному обслуживанию. В условиях такого гигантского перераспределения работников и функций управления, очевидно, ослабевает ответственность за конкретный участок управления.

Энергетическая катастрофа в США 14 августа 2003 г. и ее уроки

Все началось с выхода из строя трех линий электропередачи в штате Огайо. Однако, местная аварийная ситуация превратилась в национальную энергетическую катастрофу, причины которой еще долго будут расследоваться.
Одной из главных ее причин является децентрализация электроэнергетики США, ликвидация вертикально-интегрированных энергокомпаний (ВИК) и создание вместо них множества генерирующих, сетевых и сбытовых.

В технологически единых, но децентрализованных по управлению объектах резко возрастает проблема координации ответственности всех независимых участников в обеспечении надежности его работы. Если ВИК выступает на оптовом рынке электроэнергии как одно лицо, то после ее разделения на части на рынке выступает множество участников, координация которых чрезвычайно сложна.

Правительство США традиционно поддерживало Федеральную энергетическую комиссию, старавшуюся разрушить оставшиеся вертикально-интегрированные компании в энергосистемах. Однако после событий 14 августа 2003 года министр энергетики США Абрахамс заявил, что разрушение вертикально-интегрированных компаний будет приостановлено на три года. «Чтобы решать проблему отключений электроэнергии, нам необходимо ввести обязательные стандарты надежности и увеличить мощность передающих сетей. Ради этого мы готовы пойти на замедление процесса дерегулирования». Тем самым министр признал, что дерегулирование электроэнергетики явилось одной из причин энергетической катастрофы.

Россия встала на тот же путь реструктуризации электроэнергетики. Но сохранит ли в дальнейшем электроэнергетика России ту надежность, которая присуща ЕЭС России, работающей пока под государственным контролем?

В США пик нагрузок приходится на летний период, поэтому аварии не столь опасны как зимой. А в России пик нагрузок возникает зимой, поэтому при аварийном отключении потребителей возникают серьезные проблемы - выходят из строя котельные и люди замерзают. Единственной гарантией сохранения надежности электроэнергетики может быть лишь сохранение вертикально-интегрированной структуры энергосистем и жесткого государственного контроля в отрасли. Иначе в России могут произойти энергетические катастрофы, когда страна зимой окажется не только без света, но и без тепла. Не является ли техногенная катастрофа 25 мая 2005 года лишь первым сигналом?

Какой урок извлекло руководство РАО «ЕЭС» из энергетической катастрофы в США и Канаде? Анатолий Чубайс заявил 15 августа 2003 г.: «В России столь масштабных энергосбоев не было и быть не может… Базовым принципом проводимой в России реформы электроэнергетики является именно обеспечение надежной, безаварийной работы отрасли». Ему вторил гендиректор «Мосэнерго» Аркадий Евстафьев: «В московском регионе масштабные отключения электроэнергии исключены… «Мосэнерго» обладает генерирующими мощностями, которые позволяют в случае ЧП переключать потребителей электро- и теплоэнергии на другие источники».

И это высказывалось в то время, когда «…в России тысячи подстанций, выработавших свой энергетический ресурс или перегруженных, но продолжающих работать, в любой момент они могут полететь». Что, руководство РАО ЕЭС не знало о таком состоянии надежности энергетики или оно просто некомпетентно? Возможно, оно опасалось отмены или приостановки разрушения ВИК-энерго в соответствии с пролоббированным РАО «ЕЭС» пакетом законов о реформировании электроэнергетики. Ведь министр энергетики США заявил о приостановке реформы на три года. В связи с этим целесообразно напомнить историю реформы электроэнергетики России. Ведь учеными и специалистами-энергетиками была разработана альтернативная программа реформы электроэнергетики, в корне отличная от программы РАО «ЕЭС».

Конкуренция против надежности

Необходимость сохранения вертикально-интегрированных систем - региональных АО-энерго была обоснована в докладе рабочей группы Госсовета РФ по реформированию электроэнергетики, созданной по распоряжению В.Путина 7 января 2001 г. Этот доклад был представлен Президенту и Правительству РФ в мае 2001 г. Президент возложил ответственность за принятие решения о реформировании электроэнергетики на правительство Михаила Касьянова. Однако правительство отвергло концепцию реформирования, изложенную в докладе, и приняло концепцию РАО «ЕЭС России» и Минэкономразвития РФ о разделении вертикально-интегрированных энергокомпаний на генерирующие, сетевые и сбытовые компании. Учитывая негативное влияние разрушения ВИК-энерго на надежность энергоснабжения, необходимо вернуться к докладу рабочей группы Госсовета РФ.

На ежегодной конференции Международного союза по надежности энергосистем (СИГРЕ) в Париже в 2000 г. была проведена дискуссия на тему «Конкуренция против надежности?». Вызвано это было тем, что реструктуризация электроэнергетики, проводимое в ряде стран разделение вертикально-интегрированных энергетических компаний на части – независимые генерирующие, сетевые и сбытовые компании - якобы в целях развития конкуренции производителей на рынке электроэнергии, уже привело или может привести в ближайшем будущем к потере надежности энергосистем. Так, негативные результаты реструктуризации электроэнергетики наблюдались в Новой Зеландии, когда столица страны Веллингтон погрузилась во тьму после ликвидации ВИК-энерго.

Еще пример - энергетический кризис 2002 года в Бразилии, когда после реструктуризации электроэнергетики и засушливого лета на 20% сократилось производство электроэнергии и правительство ввело лимитирование электропотребления по всей стране. После реструктуризации электроэнергетики Казахстана в конце 90-х годов также было «затемнение» всей страны.

Недавно произошла энергетическая катастрофа в Грузии. Известно, что там также несколько лет назад проведена реструктуризация электроэнергетики, значительная часть генерирующих мощностей и сетей была продана частным инвесторам, в основном компании AES. В конце 2002 г. в Норвегии, которая провела реструктуризацию еще 8 лет назад, образовался дефицит электроэнергии, и свободные рыночные цены на электроэнергию выросли в несколько раз.

Запуск конкурентного рынка электроэнергии в американском штате Калифорния в 1999-2001 гг. привел, как известно, тоже к негативным результатам и был закрыт распоряжением властей. Тогда независимые энергопроизводители в 3-4 раза увеличили цены на электроэнергию на оптовом конкурентном рынке путем создания искусственного дефицита мощностей. В этом участвовали крупнейшие энергетические компании, в том числе Enron. Это выяснилось после банкротства Enron в декабре 2001 года. В результате судебного расследования выяснилось, что Enron во время кризиса применяла ряд незаконных схем для манипулирования ценами.

В конце февраля 2005 г. на конференции энергетиков США было заявлено, что разрушение ВИК-энерго и введение конкурентного рынка электроэнергии дало отрицательный результат. Энергетики озадачены тем, как теперь вернуться назад. На конгрессе МИРЭК в 2004 году также была дана отрицательная оценка разрушению ВИК-энерго и конкуренции на рынке электроэнергии, так как они приводят к потере надежности.

Для ответа на вопрос, что важнее - конкуренция или надежность в электроэнергетике, приведем следующий довод. В ряде штатов США в результате реструктуризации повысилась вероятность крупных аварий из-за усложнения управления энергосистемами. В период энергетического кризиса в Калифорнии цены в пиковые часы выросли в 10 раз из-за дефицита электроэнергии. При внезапной энергетической катастрофе ущерб возрастает в сотни раз. Поэтому ущерб от потери надежности и дефицита электроэнергии при переводе энергосистем в рыночный режим не компенсируется экономией для потребителей, если и возникает даже конкуренция поставщиков.

Региональные энергосистемы в России - это естественные монополии в пределах административных территорий, на которые возложена вся ответственность за энергоснабжение. Разделение энергосистем на виды бизнеса - это потеря полноценности понятия «энергоснабжающие организации», которое чрезвычайно важно и для потребителя и для администраций регионов, как в нормальных, так и в аварийных ситуациях. Для российского климата, где надежность и скорость устранения аварийных ситуаций в наибольшей мере определяется единством управления, это имеет решающее значение.

Россия относится к тем немногим странам, где техническое обслуживание оборудования осуществляется не фирмами-изготовителями, а выполняется собственными силами. Основные работы в энергосистемах выполняют собственные ремонтные предприятия, у которых имеются базы индустриального ремонта и запасных частей, складское хозяйство для хранения аварийного запаса оборудования и материала, специальный транспорт и специальная оснастка. Специалисты энергоремонтных предприятий проводят диагностику, разрабатывают проекты организации сложных работ. Службы этих предприятий проводят ремонтные работы оборудования на электростанциях, электрических и тепловых сетях, полностью используя эффект централизации.

Дробление энергосистем приведет к необходимости создавать ремонтные службы в транспорте и распределении энергии, генерации, что увеличит затраты на ремонтное обслуживание. Придется создавать дополнительные службы по специальному автотранспорту, складскому хозяйству, диспетчерскому обеспечению ремонтов в высоковольтных, низковольтных сетях и генерации. Существующая схема ремонтного обслуживания работает успешно, прежде всего, за счет многочисленных хозяйственных связей с энергосистемами. Учитывая удаленность большинства энергосистем от заводов-изготовителей и отсутствие конкуренции на рынке работ и услуг, существующей схеме технического обслуживания энергооборудования нет быстрой замены.

Ослабление региональных энергосистем при разделении бизнеса неизбежно приведет к ослаблению диспетчерского управления. В регионах находится основная, наиболее консервативная часть генерации, сосредоточенная на теплоцентралях, которая во многом решает успех прохождения зимнего максимума нагрузок. Необходимо считаться с тем, что авторитет ослабленной региональной энергосистемы в случае разделения бизнесов будет значительно снижен, что приведет к усложнению решения вопросов текущего и перспективного энергоснабжения.

Организация единой сетевой компании РАО «ЕЭС России», в ведении которой будут межсистемные связи всех напряжений, нереальна по своей сути, так как это практически невозможно реализовать по технологическим и имущественным причинам. Чрезмерная централизация инфраструктуры без технологического обоснования создаст неуправляемого монополиста, не заинтересованного в снижении затрат. Оптимизация такой монопольной инфраструктуры не может успешно проводиться из Центра. Такая централизация для российских расстояний не может быть обоснована и экономическими факторами.

В настоящее время ЕЭС обеспечивает надежность энергоснабжения в масштабе страны. Важную роль в управлении ЕЭС и предотвращении в ней системных аварий играет ее оперативно-диспетчерская вертикаль. Именно энергосистемы являются непосредственными исполнителями команд диспетчера вышестоящего уровня по изменению нагрузки электростанций и отключению потребителей, предотвращению и ликвидации аварийных режимов. Как отмечают специалисты–энергетики, сегодня прослеживается закономерность, при которой исполнительская оперативная дисциплина резко снижается на объектах, не принадлежащих энергосистемам и РАО «ЕЭС России».

Имеются многочисленные факты отказа ограничивать нагрузку в аварийных ситуациях на подстанциях, принадлежащих потребителям, вывода фидеров из-под действия противоаварийной автоматики. Указанные негативные факты усилятся, если будут реализованы планы реструктуризации РАО «ЕЭС России».
Этот процесс приведет к созданию новых юридических лиц в собственность которых перейдет часть сетей и электрических станций. При этом естественно ослабнет административная ответственность в оперативно-диспетчерской вертикали и сломается существующая иерархия управления. Учитывая топологию электрических сетей РАО «ЕЭС России», которая определяется наличием большого числа сечений, имеющих ограничения по пропускной способности и вследствие этого сложность режимов и жесткие требования к оперативному дежурному персоналу, положение станет еще более тяжелым. Это подтверждает опыт Украины и Казахстана, разделивших АО-энерго на отдельные предприятия. Частота электрического тока в энергосистеме Украины не превышает 49 –49,2 Гц и является критической для работы АЭС. В Казахстане частота тока также ниже нормативной, имели место системные аварии из-за неподчинения приватизированных ТЭС указаниям ЦДУ.

Переход на конкурентную модель электроэнергетики в разных странах показал трудности и проблемы, встречающиеся на этом пути. Оказалось, что технологическое управление в электроэнергетике в условиях оптового рынка электроэнергии и мощности многократно усложняется по сравнению с индустриальной (монопольной) моделью электроэнергетики. Первоначальная эйфория о беспредельных возможностях рынка сменилась трезвым осознанием существенной роли принципов координации в управлении. Оказалось также, что введение механизмов конкуренции, повышая эффективность работы энергосистем, может негативно сказываться на надежности топливо- и энергоснабжения потребителей. Снижается мотивация введения дополнительных резервных мощностей и сооружения трансформаторных коммуникаций для поддержания надежности, усложняются режимы работы энергосистем из-за увеличения дальности энергообмена, разрешения транзита через транспортные сети других энергокомпаний, возрастания противоречий между независимыми энергокомпаниями из-за конкуренции, наличия множества конкретных договорных отношений, которые сложно координировать.

Износ основных фондов и дефицит инвестиций

По данным Минпромэнерго РФ износ основных фондов в электроэнергетике самый высокий в промышленности России (57,5%), проектный ресурс сработали около 20% всех мощностей, и к 2010 году выработка проектного ресурса может достигнуть 50% от всех мощностей электростанций, в то время как спрос на электроэнергию будет расти. Однако объемы инвестиций в электроэнергетику ниже оценок их необходимого уровня по «Энергетической стратегии России на период до 2020 года» на 25%.

Сложившаяся неблагополучная ситуация в инвестиционной сфере электроэнергетики требует принятия со стороны государства мер поддержки формирования и целевого использования в этих отраслях соответствующих финансовых ресурсов. Следует отметить, что огромные финансовые вложения РАО «ЕЭС», направленные на непрофильные виды деятельности и покупку зарубежных энергоактивов, с лихвой перекрыли бы потребность в инвестициях на реконструкцию и обновление основных фондов и обеспечили бы энергетическую безопасность страны. Поэтому заявления руководства РАО «ЕЭС» и «Мосэнерго» о том, что инвестиций недостаточно для реконструкции электростанций, сетевых мощностей и подстанций из-за того, что они не включены в тариф, необоснованны до тех пор, пока энергохолдинг расходует значительные средства, в том числе из прибыли, на непрофильную деятельность. К слову, «Мосэнерго» всегда была избыточной по мощности энергосистемой, однако с 2002 г. она стала дефицитной, и этой зимой дефицит составил 1700 МВт, а резервной мощности нет.

Анализ показывает (cм. таблицу), что в электроэнергетике долгосрочные финансовые вложения растут более высокими темпами, чем инвестиции в основной капитал, значительно превысив их в 2002-2003 гг. и по абсолютной величине. Этого нет ни в промышленности в целом, ни в топливной промышленности в частности. Такой результат означает, что нецелевое использование финансовых средств в электроэнергетике значительно больше, чем в промышленности в целом и в топливной промышленности. Вот где резервы для инвестиций в электроэнергетике.

Если краткосрочные финансовые вложения связаны, в основном, с текущей хозяйственной деятельностью предприятий, то долгосрочные являются инвестициями, но только не в основной капитал, а в другие объекты, не связанные с основной деятельностью предприятий, то есть носят нецелевой характер. Долгосрочные финансовые вложения вместо приобретения непрофильных активов должны использоваться как инвестиции в основной капитал, если основные фонды изношены и требуют замены.

Глобальная экспансия РАО «ЕЭС России»

Зарубежные активы РАО «ЕЭС России» непрерывно растут. Общество купило электростанции в Грузии, активы в энергокомпаниях Украины, Казахстана и ряде других стран. За счет средств абонентской платы (400 млн. руб. только в 2005 г.), включенной в тариф, РАО «ЕЭС» строит Сангтудинскую ГЭС-1 в Таджикистане. Между тем вопрос о судьбе зарубежных активов РАО «ЕЭС» как строящихся, так и приобретенных после самоликвидации энергохолдинга остается открытым.

В мае этого года РАО «ЕЭС» выиграло международный тендер на покупку двух крупных ТЭС в Болгарии, предложив в два раза более высокую цену за них по сравнению с западными энергокомпаниями. Стоимость этих ТЭС составила порядка 765 млн. евро (960 млн. долл.), за одну из электростанций было заплачено в пересчете на единицу мощности 460 евро/кВт (580 долл./кВт). Этих денег хватило бы на полное обновление всех подстанций «Мосэнерго».

В то же время Минэкономразвития и РАО «ЕЭС» планируют продажу частным инвесторам (в том числе иностранным) шести российских оптовых генерирующих компаний из тепловых электростанций – ОГК ТЭС - по явно заниженной стартовой цене около 100 долл./кВт. Общая мощность этих ОГК оставляет 52 млн. кВт или 25% всей установленной электрической мощности в стране. Таким образом, РАО «ЕЭС» находит огромные средства для покупок энергетических активов за рубежом вместо того, чтобы обновлять собственные изношенные основные фонды. В этой связи вызывает удивление позиция совета директоров РАО «ЕЭС», где представители государства имеют большинство. Ведь они должны, прежде всего, обеспечивать энергетическую безопасность, надежность энергоснабжения страны. Получается, что некомпетентность и безответственность проявили не только правление, но и совет директоров энергохолдинга. На заседании 26 апреля 2005 г. он счел нецелесообразным включать в инвестиционную программу строительство новых объектов с планируемым сроком окончания строительства после предполагаемого разделения Общества не имея четкого механизма правопреемственности. Однако на покупку двух ТЭС в Болгарии согласие дали.

Из изложенного возникают следующие вопросы:
1. В чем состоит цель реформы электроэнергетики – создании множества независимых энергокомпаний, максимизирующих свою прибыль, или надежном энергообеспечении населения и экономики при минимизации суммарных затрат в развитие ЕЭС России?
2. Кто будет отвечать за надежное энергоснабжение страны после самоликвидации РАО «ЕЭС России» к 2007 г. – независимые генерирующие компании как свободные независимые игроки на рынке электроэнергии, гарантирующие поставщики – сбытовые компании, которые не имеют ни генерирующих мощностей, ни сетей, или никто?

Поэтому целесообразно пересмотреть законы по реформированию электроэнергетики и вернуться к докладу рабочей группы Госсовета РФ, представленной в мае 2001 г. Президенту РФ, в котором обосновано сохранение и дальнейшее укрупнение вертикально-интегрированных региональных АО-энерго. А государству необходимо разработать долгосрочную инвестиционную программу реконструкции и развития электроэнергетики как важнейшей отрасли, и установить жесткий контроль за ее выполнением.

Источник: Промышленные ведомости