Кто должен отвечать за безопасность систем жизнеобеспечения? к. т. н.
Менеджеры РАО «ЕЭС России» уже после энергоаварии в Москве сделали заявление о необходимости принятия специального закона по безопасности, пытаясь представить ситуацию так, будто в юридическом поле России в части, касающейся энергосистем, чуть ли не правовой вакуум.
На самом деле все обстоит иначе. Ещё с эпохи Ельцина действует несколько указов Президента РФ об экономической безопасности, согласно которым все решения, касающиеся систем жизнеобеспечения - энерго-, водо- , газоснабжения, систем телефонной связи и др., - должны проходить специальную экспертизу на предмет соблюдения требований безопасности. Это относится и к проектным решениям, и к вопросам собственности на объекты систем жизнеобеспечения, инвестициям и т. п.
В 2001- 2002 гг., когда я работала первым заместителем гендиректора ОАО «Тюменская горэлектросеть», мне приходилось трижды для предотвращения угроз аварий, а также и возможных терактов, применять эти указы. В первый раз со ссылкой на них «снималась» программа газификации города Тюмени. Второй раз в контексте этих же указов пришлось готовить экстренное обращение на имя полномочного представителя Президента в Уральском федеральном округе в связи с судебным решением, принятым в отсутствии экспертов-специалистов в области энергоснабжения.
Согласно этому решению надо было буквально за несколько дней передать с баланса на баланс несколько тысяч объектов энергоснабжения. При этом обращения к судебным приставам и к суду с просьбой разъяснить порядок исполнения решения оставались безответны.
Угроза состояла в том, что передача, например, трансформаторной подстанции с баланса на баланс требует инвентаризации её «внутренней начинки» и пересмотра границ балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности. Ведь энергоснабжающая организация не имеет права приступить к ремонтным работам на объекте даже в случае аварии, если этот объект находится за пределами её эксплуатационной ответственности и если по объекту не урегулированы права владения, распоряжения, пользования имуществом, в том числе оборудованием.
Те, кто внимательно слушали мнение Президента России В. В. Путина об энергоаварии в Москве, наверное, обратили внимание, что он сказал о нестыковке границ балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности нынешних «осколков» бывшего «Мосэнерго». Так вот, три года назад, в Тюменской горэлектросети ситуация с такой нестыковкой могла бы возникнуть по многим сотням объектов и в тот период подобное развитие событий представляло большую опасность. Желание мгновенно решить вопрос с собственностью затмило тогда у многих чиновников буквально все, и никто не хотел даже слышать о необходимой трехмесячной отсрочке, требующейся для постепенной последовательной передачи объектов.
В этом контексте не могу не обратить внимание на то, что даже в столь опасных отраслях как электроэнергетика до сих пор практикуется исполнение обязанностей, т.е. своего рода «заготовок» на роль тех «стрелочников», которые будут за все отвечать. Хотя в Трудовом кодексе уже давно нет упоминания об этих «и. о.» , а заместитель, оставляемый на энергохозяйстве, может действовать исключительно по доверенности, с соответствующей ответственностью доверителя за все решения, принятые доверенным лицом. И если бы нормы Трудового и Гражданского кодексов соблюдались, то исчезла бы практика работы первых лиц без сдачи ими экзамена на получение специального допуска на объекты энергетики.
При соблюдении указанной нормы энергохозяйства не доверялись бы лицам без высшего специального образования, что категорически запрещено. Ведь в связи с общей деградацией энергосистем (износ, отставание в инженерных решениях) роль человеческого фактора возрастает, и потому квалификация первых лиц, отдающих распоряжения, в предотвращении аварий и катастроф, подобных московской, становится ключевой.
Это происходило в 2002 году – тогда начинался передел собственности в связи с реформированием электроэнергетики. События в Тюмени наглядно показали, что такое реформирование несет в себе немалые угрозы безопасности электроснабжения и потому необходимы соответствующие процедуры оперативного взаимодействия энергоснабжающей организации, органов государственной власти и местного самоуправления. Требование создать процедуру именно такого взаимодействия содержалось в обращении коллектива ОАО «Тюменская горэлектросеть» к депутатам Тюменской городской думы. Однако соответствующей законодательной инициативы от бывшего тюменского мэра, а затем депутата Госдумы Г. И. Райкова не последовало.
Хотя отрази он те прошлые выводы и опыт в региональном законе по безопасности в энергоснабжении, Москва могла бы поучиться на наших тюменских ошибках. И не задавал бы сегодня тот же Геннадий Иванович вопрос о причинах не срабатывания АВР (автоматическое включение резерва) в метрополитене, возникший у него как у члена комиссии по расследованию энергоаварии в столице России.
Об оказании услуг по установке и контролю за АВР к энергетикам всё чаще обращаются различные организации. У работников энергоснабжающей организации в связи с оказанием таких услуг растет нагрузка и повышается интенсивность труда. То есть, за одну и ту же заработную плату приходится работать больше. Начинаются размышления как оказывать такие услуги в рамках сопутствующей деятельности.
Существует много ведомственных актов об АВР, об иных резервах, резервных линиях, комплексах мероприятий по обеспечению бесперебойности энергоснабжения… В этих актах указаны организации, надежность энергоснабжения которых должна быть обеспечена по самой высокой категории. Перечень таких организаций одинаков во всем мире - это больницы, системы водоснабжения, очистные сооружения и пр. Объекты особого внимания - предприятия с опасными производствами.
В упомянутых мною документах перечислены также предприятия, к которым требуется особый подход при отключении или временном ограничении подачи электроэнергии, если они носят плановый либо аварийный (предаварийный) характер. Эти перечни и мероприятия должны согласовываться с органами власти субъекта Федерации. Таким образом, одна энергоснабжающая организация не может без органов власти осуществить весь комплекс мер по обеспечению бесперебойного энергоснабжения и минимизации последствий энергоаварий. Расходы на безопасность энергоснабжения бюджетных организаций, на повышение запаса прочности всей городской системы также должны предусматриваться в бюджете города и области.
Что касается финансовых ресурсов энергокомпаний, то при утверждении тарифа непосредственно в затратах предусматриваются расходы на капитальный ремонт, а также реконструкцию и модернизацию. Если выявляются факты закупки технологически устаревшего оборудования или оборудования плохо адаптированного к потребностям энергосистемы, как это, по мнению экспертов, произошло в Москве, то в данном случае претензии надо предъявлять к менеджменту компании.
За все это, скорее всего, отвечал в первую очередь директор Департамента капитального строительства РАО «ЕЭС» А. Копсов, который пошел на повышение вместо ушедшего в отставку А. Евстафьева. Российская классика! На повышение идут те, кто доводит системы до разрухи.
Расходы на развитие городской системы энергоснабжения, на покупку нового оборудования - это расходы бюджета. Но в Тюмени, к примеру, за многие годы денег на его обновление практически не выделяли. А цена вопроса невелика. В период моей работы в системе мы подавали аналитическую записку о требуемых расходах, составлявших около 20 миллионов рублей. Для сравнения: если в 2004 году местные депутаты выделили 10 миллионов рублей на подарочную презентационную книгу о Тюмени, то на те же трансформаторы потратиться они конечно могли. Не один раз участвуя в экспертизе городского бюджета и хорошо зная бюджет Тюменской области, могу гарантировать, что денег там полно и выделить их на новые трансформаторы три года назад не представляло никакой проблемы.
Развитие энергосистем катастрофически отстает от роста числа потребителей. Это подобно московскому метро, создававшемуся в расчете на численность москвичей в 6 - 7 миллионов, и загруженному сейчас кратно выше. То же самое происходит с городскими и региональными энергосистемами. Однако для большинства эта картина невидима и закрыта. А воображения ответственных чиновников, видимо, не всегда хватает для того, чтобы почувствовать кожей нужды мегаполиса или города –миллионника. Хотя органы государственной власти и местного самоуправления также несут ответственность за безопасность энергоснабжения, так как федеральные энергосистемы согласно Конституции РФ находятся в ведении Российской Федерации.
Непросто обстоит дело и с обновлением оборудования подстанций. Вроде бы энергосистемы вполне могли бы приобретать его за счет своей прибыли. К тому же предложения профинансировать замены оборудования часто поступают от крупных потребителей электроэнергии, готовых принять на себя затраты, лишь бы не быть пострадавшими. Ко мне часто обращались «технари» с информацией о таких предложениях, поступающих от банков и других крупных потребителей. Инженеры упоминали и о том, что у них есть много новаторских идей и можно было бы работу системы организовать намного более грамотно за счет внедрения их инженерного опыта.
Но замена того же трансформатора муниципального на трансформатор частный не такая уже легкая задача. Для начала его надо списать, а город Тюмень, к примеру, не предлагал оперативной процедуры. Городское положение о списании муниципального имущества не адаптировано к аварийным ситуациям. Согласно муниципальной процедуре, его списание предваряет демонтаж. Но после аварии оборудование, а точнее его останки, сначала демонтируют, после чего возникает проблема как договориться о списании этих останков.
Если допускать к обновлению «внутренностей» трансформаторных подстанций банки и прочих потребителей, то у оборудования подстанции окажется несколько собственников . Это очень сложно при эксплуатации. Со всеми надо регулировать вопросы списания, пользования и пр. Есть к тому же проблемы регистрации собственности. Сложная задача, но решаемая, однако решаемая не в режиме оперативного менеджмента. А замов по стратегическому развитию в энергоснабжающих организациях, как правило, нет. Они «в тариф не помещаются» . Получается , что сделать это должны менеджеры по развитию РАО «ЕЭС России». Однако и они не видят общей картинки, т. к. система становится все более разрозненной. Как следствие, единственным реальным источником для инвестиций оказывается бюджет того местного самоуправления, которому принадлежат сети.
Как видим, в произошедшем виновно не только РАО «ЕЭС России». Органы власти должны участвовать в создании специального законодательства. Мне, например, в тот период приходилось много работать с прокуратурой, т. к. для решения наших задач, постоянно упирающихся в вопросы собственности, приходилось настаивать на приведении местного законодательства в соответствие с законодательством федеральным, поскольку было очень много отклонений от закона в местных нормативных актах.
Фактически наша энергоснабжающая организация вынуждена была принять на себя функции «юридического цензора» для всей городской правовой базы и добиваться отмены ряда норм, к примеру, о безвозмездной аренде имущества, отмене нормы по понятию «муниципальной казны», противоречащей ГК РФ. Заменили её, кстати, на норму, которая ещё больше противоречит Гражданскому кодексу и действует до сих пор. Это тоже прием. Вот такой круговорот.
В моей практике, к сожалению, не было случая, чтобы прокуратура сама вынесла бы протест по этим нормам. Понимаю, что она загружена, тем более в России сейчас на муниципальных уровнях повсеместно работают генераторы антиконституционного нормотворчества. Весной этого года, к примеру, новым Уставом города Тюмени правом «правотворчества» наделили даже руководителей структурных подразделений администрации города Тюмени, что никак не вписывается в закон. Однако норма работает. Не было в моей практике и протестов по тем ведомственным актам по АВР, резервам и пр., которые касаются непосредственно обеспечения энергобезопасности.
Как видим, проблема не в том, что нет соответствующих законодательных актов. Проблема в том, что не контролируется соблюдение существующих правовых норм. Поэтому маловероятно, что новый закон о безопасности чем-то поможет, если бизнес вокруг энергосистем будет, как и раньше, давать отпор тем, кто пытается привести эту систему в порядок.
Примечательно, что по тому же новому Уставу города Тюмени назначаемым городским менеджером может быть только экономист или юрист. Ни специалист в области энергоснабжения, ни специалист в области муниципального управления, ни строитель, ни эколог, ни даже легендарный градоночальник Лужков, мэром Тюмени по ее уставу стать не смогут. Мы имеем дело не только с вопиющей дискриминацией, но и с четкой установкой на перспективу: на юридическое процедуры с собственностью и финансы реформируемого ЖКХ. Все остальное не нужно. Ни к чему Тюмени градоначальник, знающий как раз тот винт, от которого может обрушиться вся система, как сказал президент страны.
Факты протестов со стороны прокуратуры по ведомственным нормативным актам, если и были где-то в стране, носили редкий характер. Поэтому когда я слышу членов комиссий, расследующих энергоаварию в Москве, и утверждающих, что надо смотреть в будущее, а новые законы важнее поиска виновных, то согласиться с ними не могу. Будущее может и не наступить, если и дальше на территориях субъектов Федерации будет расти раковая опухоль антиконституционных правовых актов.
Источник: Промышленные ведомости |
