Закон «О техническом регулировании»: стимул для развития или тормоз отечественного автопрома?исполнительный директор
Ассоциации автомобильных инженеров,
к. т. н.
Минуло 3 года со времени вступления в силу Федерального закона «О техническом регулировании» (далее - Закон). Принятый в спешном порядке, без широкого обсуждения, Закон был встречен в автомобильной промышленности с настороженным ожиданием. Настораживало, что в его создании не принимали участие специалисты и признанные авторитеты в области стандартизации и сертификации. Более того, для них самих Закон оказался неожиданным.
Несмотря на ужасающую «сырость» формулировок и отдельных положений, цели Закона были, безусловно, благими и отвечали чаяниям как потребителей, так и товаропроизводителей.
Прогрессивность Закона виделась в том, что он максимально снижал технические и бюрократические барьеры на пути продукции и услуг, особенно новых, к потребителю, позволял сократить затраты производителя на сертификацию, а, следовательно, их долю в стоимости продукта, сделать процедуру подтверждения соответствия более современной, «прозрачной», соответствующей интересам производителя и потребителя, а также международной практике. Это требуется для вхождения экономики России в мировую рыночную систему, в частности, для вступления во Всемирную торговую организацию (ВТО).
Многие в автомобильной отрасли назвали Закон революционным, поскольку он полностью разрушил действовавшую в России на протяжении десятков лет систему стандартизации и созданную в 1992 году на её основе и основе международных соглашений национальную систему сертификации автомототехники. Правда, при этом напоминали, что она была не такая уж и плохая, поскольку позволяла использовать национальный опыт и традиции.
Перечислим некоторые положительные последствия, которые могли бы быть достигнуты с помощью Закона, и актуальные для сертификации автотранспортных средств (далее - ТС).
Статьёй 3 главы 1 предусмотрен принцип «соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики». Этот важный принцип и раньше формально фигурировал в Государственной системе стандартизации, но всегда понимался и до сих пор понимается у нас односторонне: как право производителя на изготовление продукции ниже мирового уровня качества вследствие якобы отсутствия экономических и технологических возможностей. Развитые же страны защищают таким образом свои рынки от дешевой, но небезопасной продукции, вводя национальные, как правило, более высокие или специальные требования.
Упомянутый принцип – оружие обоюдоострое: некоторые отечественные производители, изготавливающие отсталую технику, больше всего спекулируют на необходимости соблюдения этого принципа. Безусловно, нельзя забывать и о нынешнем состоянии эксплуатации ТС, уровне смежных отраслей, покупательной способности населения при установлении современных технических требований к исполнению автомобилей и др.
Производитель, поставляющий значительную долю продукции на экспорт, заинтересован в международном стандарте, но отечественные реалии зачастую не позволяют ему делать всю продукцию столь же качественной. Это противоречит его коммерческим интересам. Он просит не о сохранении отсталых стандартов, а о создании условий в обществе и экономике для освоения передовых технических требований. Что, наша промышленность не может делать автомобили уровня Евро 4, с антиблокировочными тормозными системами и подушками безопасности? Может, но никто с неё этого не требует, поэтому она делает то, что подешевле – это сегодняшний стандарт нашей жизни!
Закон заставляет сопоставлять планируемые технические предписания с реалиями в экономике и осознанно подойти к их установлению: принять отсталые или создать условия для внедрения передовых. Можно найти много примеров рациональной реализации этого принципа в зарубежной практике, например, в Германии, Японии, Дании и других странах. Замечу, появление экологически более чистых и более дорогих автомобилей сопровождалось не только налоговыми льготами для их производителей и покупателей, но предопределялось, в первую очередь, существенным ростом доходов населения и увеличением его платёжеспособного спроса.
Пункт 4 статьи 7 ставит вне закона обязательные требования к конструкции и исполнению продукции, попытки установления которых делались либо по недомыслию, либо под давлением производителей определённых компонентов или материалов, стремившихся таким образом обеспечить сбыт своей продукции. Достаточно вспомнить намерения введения законодательным путём каталитических нейтрализаторов якобы для решения проблем автомобильной экологии. Отныне закон разрешает устанавливать требования лишь к характеристикам продукции, обеспечивающих сохранность жизни и здоровья граждан, охрану окружающей среды.
Единый подход к отечественной и импортируемой продукции получил закрепление в п. 6 той же статьи, чем исключена «политика двух стандартов», склонность к проведению которой определёнными кругами в промышленности отмечалась с введения в России сертификации продукции.
Важным моментом является установление чёткого порядка разработки и введения в силу технических регламентов, в частности, установление минимального срока их вступления в силу («…не ранее, чем через шесть месяцев со дня… официального опубликования», ст. 7, п. 10), широкий доступ общественности к разработке и обсуждению проектов регламентов (статья 9).
Введено весьма важное понятие «лица, выполняющего функции иностранного изготовителя», ответственного как за соответствие, так и за несоответствие продукции требованиям технических регламентов (статья 24). Этого понятия очень не хватало уходящему законодательству, в то время как европейское однозначно разрешает зарубежному изготовителю сертифицировать свою продукцию только при условии присутствия в стране надлежащим образом аккредитованного представительства, несущего всю ответственность за безопасность импортируемой продукции.
К сожалению, это положение прописано лишь в разделе Закона, касающемся декларирования, но не обязательной сертификации, однако специалисты сочли это недоразумением, которое легко исправимо.
Закон способен прекратить произвол контролирующих органов, устанавливая в статье 33, что «в отношении продукции государственный контроль (надзор)… осуществляется исключительно на стадии обращения продукции». Предусмотренная в главе 7 процедура отзыва продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, будет содействовать, при её умелом применении, повышению ответственности производителя за некачественную продукцию.
Наконец, Закон предусматривает разумный по длительности переходный период – 7 лет должно было бы хватить для освоения новой практики технического регулирования.
Итак, чего же мы достигли в течение 3,5 лет со дня принятия Закона? Будем говорить только об автомобильной промышленности, хотя ясно, что многое, что будет сказано здесь, в полной мере относится к другим отраслям промышленности, производящим сложную продукцию.
Следует подчеркнуть, что действовавшие на момент вступления в силу Закона и действующие сейчас «Правила проведения работ в системе сертификации механических транспортных средств и прицепов», создававшиеся на основе международных документов и практики сертификации ТС, в том числе, на основе принципов Женевского Соглашения 1958 г., уже включали многие положения нового закона.
Сертификация продукции осуществляется только по свойствам, обеспечивающим защиту жизни и здоровья граждан, охрану окружающей среды, не устанавливая требований к конструкции; неукоснительно применяется единый подход при сертификации отечественной и импортируемой продукции; применяются единые для всей территории страны технические требования, не исключая возможности введения специальных требований для особых условий (например, дополнительных требований для транспортных средств, предназначенных для эксплуатации в условиях Крайнего Севера).
Большинство требований представляют собой Правила ЕЭК ООН, являющиеся приложениями к Женевскому Соглашению 1958 г. В максимальной степени соблюдается принцип независимости органов по сертификации и испытательных лабораторий от изготовителя и потребителя, хотя имеют место упорные попытки с разных сторон этот принцип ликвидировать.
Однако, вступивший в силу Закон создал две серьёзные проблемы для производства безопасных транспортных средств. Первая: он отменил действовавшую систему сертификации, гармонизированную с международной, и заставил конструировать нечто похожее на отменённое, приспосабливаясь к несовершенствам самого Закона. Но создать на основе нынешней редакции Закона что-то даже отдалённо похожее на международный порядок невозможно.
Вторая проблема: на период этих «изысканий» он позволил пользоваться старой системой, не разрешив её совершенствовать синхронно с изменениями международной системы, в рамках которых она работает. В результате российская система требований к ТС застыла на уровне европейской 1996 года, что создаёт проблемы не только для импортёров, но уже и для отечественных производителей.
Практический результат реализации Закона на сегодня – единственный специальный технический регламент, относящийся к экологии ТС, который противоречит базовым положениям Закона (принят постановлением Правительства и имеет ссылочный характер на Правила ЕЭК ООН). Это свидетельствует о том, что Закон не работает.
Рассмотрим некоторые особенности технического регулирования применительно к безопасности ТС.
Закон регламентирует отношение к ним при сертификации как к обычному утюгу, что совершенно недопустимо. Ведь пользователями того же общественного транспорта являются не только водители, но и многочисленные пассажиры. Кроме того, необходимо иметь в виду безопасность пешеходов, жителей прилегающих к транспортным магистралям и дорогам районов. Поскольку конкретное транспортное средство может появиться на любой дороге страны или за её рубежами, то его безопасность должна рассматриваться и в контексте международного движения.
При этом под безопасностью понимаются многие её составляющие: активная безопасность, направленная на предотвращение возникновения дорожно-транспортных происшествий (ДТП) и аварийных ситуаций, грозящих опасностью людям как внутри, так и снаружи транспортного средства; пассивная безопасность, призванная сохранить жизнь пользователям ТС и пешеходам в случае возникновения ДТП; экологическая безопасность, имеющая важное значение в городах и на магистралях с интенсивным движением.
В последнее время особое внимание уделяется безопасности, в том числе противопожарной, транспортных средств, перевозящих опасные грузы. Достаточно вспомнить происшествия в тоннелях с многочисленными жертвами в Европе, имевшие место в 2001 г. с ТС, перевозившими опасные грузы, гибель пассажиров троллейбуса на Дмитровском шоссе в Москве из-за разлива на дороге топлива и возгорания бензовоза и т.д. Вспышка терроризма на планете заставила заговорить об обеспечении мер, предотвращающих несанкционированное использование транспортных средств, особенно перевозящих опасные грузы.
Развитие электроники, её проникновение во все сферы экономики и быта вынуждает обратить также пристальное внимание на её защиту от электромагнитных воздействий транспортных средств, в том числе защиту электронных систем внутри самих ТС, влияющих на безопасность их эксплуатации.
Защита от возможных опасных воздействий ТС усложняется их многообразием, в связи с чем каждый тип ТС требует индивидуального подхода при установлении перечня и состава требований не только в зависимости от его категории (мотоцикл, легковой автомобиль, грузовик, автобус и т. д.), но и от его специализации (автобус для маршрутных перевозок или школьный, грузовой автомобиль для междугородних перевозок, строительный самосвал или автокран на шасси грузового автомобиля и т. п.). Этот анализ можно продолжить.
Так что понятие безопасности ТС охватывает комплекс самых различных требований. Сегодня при первичной сертификации транспортного средства к нему предъявляется от 5 - для мопедов до 50 - для других категорий ТС требований к характеристикам безопасности, причём перечень их растёт как количественно, так и качественно.
Национальная сертификация ТС должна быть интегрирована в существующие международные системы, действующие на основе ряда конвенций и соглашений.
Это необходимо как для упрощения международной торговли, в котором заинтересованы не только зарубежные автопроизводители, стремящиеся к увеличению продаж своих изделий в России, но и отечественные заводы, экспортирующие автомобили, так и для обеспечения участия автоперевозчиков России в международном транспортном движении.
Насколько абсурдно представить сегодня наши национальные Правила дорожного движения, не связанные с Венской Конвенцией 1968 г., настолько же нелогично было бы иметь национальную систему сертификации вне связи с Женевским Соглашением 1958 г. и практикой сертификации ТС в Европейском Союзе. Но Закон именно к этому и принуждает. В нем принцип организации сертификации технически сложных видов продукции, таких как транспортные средства (неважно – автомобили, самолёты или подвижной состав железнодорожного транспорта), в рамках системы, реализуемый сейчас в России и Европе, не развит. Лишь в статье 2 дана формулировка понятия «системы сертификации», которое в дальнейшем в тексте Закона не упоминается. Ряд же положений Закона можно трактовать как препятствующие возможности работы в рамках подобной системы.
Отметим некоторые из них.
1.Законом не предусмотрена возможность применения сводного сертификата по перечню регламентируемых свойств. Между тем международная практика сертификации технически сложных видов продукции, которая длится иногда более года, предусматривает подтверждение соответствие требованиям стандартов ТС или его отдельных систем и составных частей, по каждому из которых оформляется соответствующий сертификат.
При наборе таких сертификатов по полному перечню регламентируемых свойств, оформляется сводный сертификат на конкретный тип ТС, который в практике стран Европы и России называется «Одобрение типа». В зависимости от конструктивных особенностей модель ТС может иметь несколько типов, каждый из которых имеет своё «Одобрение». В европейской практике этот документ существует более 35 лет, в российской – более 10, и ему невозможно найти разумной альтернативы.
2. Поскольку понятие системы сертификации технически сложных однородных видов продукции в Законе не проработано, не предусмотрена и возможность существования центрального органа такой системы. В результате создано множество органов по сертификации, в качестве которых, в ряде случаев, могут быть аккредитованы даже индивидуальные предприниматели (глава 1, статья 2), ничем не связанных, кроме технического регламента и единого реестра.
Международный и отечественный опыт сертификации убедительно показывает, что, даже в составе системы по видам продукции, возглавляемой центральным органом, существует необходимость постоянной координации деятельности всех её участников. Например, в российской системе сертификации механических транспортных средств и прицепов действуют почти два десятка органов, работающих под контролем Госстандарта.
Казалось бы, они по одним и тем же нормативным документам оформляют «Одобрение типа транспортного средства». Однако качество работ очень различается. Стремление приманить заказчика низкими ценами, естественно, под видом конкуренции, приводит, в отдельных случаях, к профанации процедуры сертификации, выдаче документов без должных на то оснований. Лишить их аккредитации практически невозможно – в этом успели убедиться уже все. В равной, если не большей степени, это относится и к деятельности некоторых испытательных лабораторий.
Следует отметить, что сертификация – довольно дорогостоящая процедура, за неё в любом случае надо платить либо заказчику (как в Европе), либо государству (как в Японии). Бесплатная сертификация – это обман покупателя и общества.
3. Во всех странах – и в Европе, и в США, и в Японии - сертификация ТС проходит под эгидой государства. Женевским Соглашением 1958 г., равно как Соглашением 1997 г. (О технических осмотрах) роль технических исполнителей возлагается на государственные административные органы, заявляемые в установленном порядке.
От Российской Федерации в качестве такого органа по Женевскому Соглашению 1958 г. заявлено Агентство по техническому регулированию и метрологии Российской Федерации. В настоящее время делегация Великобритании на Всемирном форуме по согласованию требований к транспортным средствам (WP.29) поставила вопрос о согласовании действий Административных органов национальных систем сертификации ТС, поскольку и в международном масштабе наблюдается разнобой в качестве и добросовестности их работы.
Если следовать букве закона «О техническом регулировании», то за первый уровень сертификации отдельных свойств ТС Россия в лице Ростехрегулирования отвечает перед мировым сообществом, а за более высокий уровень, при выдаче и контроле сводного сертификата, объединяющего сумму свойств, может отвечать индивидуальный предприниматель, аккредитованный в качестве органа по сертификации. Разве это не абсурд?
Перейдём к техническим регламентам. Предписание в Законе, что «содержащиеся в техническом регламенте обязательные требования… являются исчерпывающими, имеют прямое действие…» практически не реализуемо для ТС, в отношении которых действуют десятки сложных и объёмных, ежегодно обновляемых международных стандартов. На сегодняшний день одних только Правил ЕЭК ООН, большинство из которых содержит технические требования, применяемые при обязательной сертификации ТС не только в Европе, включая Россию, но и в ряде стран Азии и Африки, насчитывается более 120.
Некоторые Правила насчитывают сотни страниц текста, содержащего как требования к характеристикам, так и методы испытаний и административные процедуры, причём одно не может рассматриваться в отрыве от другого. Ежегодно для ряда этих актуальнейших Правил принимается до десятка поправок и дополнений. Ставится вопрос о пересмотре структуры Правил, что повлечёт за собой полный пересмотр этих документов.
Мыслимо ли предположить, что каждое из применяемых в России Правил ЕЭК ООН будет принято в качестве технического регламента Государственной Думой в ранге закона, или постановления Правительства? Могут ли своевременно вноситься в эти законы или постановления Правительства упомянутые изменения, чтобы не делать ущербным положение отечественного производителя или импортёра? Ответ очевиден – нет.
Проблема технических требований не исчерпывается международными стандартами. Важные национальные требования, которые пока не получили международного статуса и, возможно, он им не нужен, существующие в ранге Государственных стандартов России, должны сохранить право на существование в этом же статусе. Например, способность работать при низких температурах является одним из условий безопасности транспортных средств при эксплуатации в районах Сибири и Крайнего Севера.
Ещё одна особенность нормативно-технической документации сложных видов продукции: в ней содержатся опыт и, соответственно ссылки на сотни стандартов международных обществ (ISO, MEK, АSTM, SAE и других). Что делать с ними? Заменять понятие «твёрдость по Бринеллю» специальным техническим регламентом? Нонсенс.
Для перехода на глобальную (по крайней мере, общеевропейскую) систему стандартов в отношении ТС Евросоюз модернизировал практику применения так называемых Директив «старого подхода», предусматривавшую наличие «рамочной» Директивы к комплектному ТС и отдельных Директив по свойствам (Директивы, принимаемые Еврокомиссией, фактически имеют ранг Закона).
Своим программным документом «CARS21» Еврокомиссия предусмотрела, начиная с июля 2008 г., замену этих Директив на Правила ЕЭК ООН, по отношению к ЕС имеющие ранг добровольных стандартов. Первоначальной замене подлежат сразу 38(!) Директив. При этом Евросоюз предусматривает учёт интересов своих стран при разработке самих Правил, что позволяет формировать техническую политику на континенте.
Таким образом, в Евросоюзе вырисовывается следующая конструкция: «рамочная Директива» с перечнем регламентируемых свойств в ранге Закона, Правила ЕЭК ООН в ранге добровольных международных стандартов и отдельные Директивы – национальные стандарты, поддерживающие «рамочную Директиву».
Нашим же Законом не предусмотрена процедура и даже сама возможность прямого применения Правил ЕЭК ООН, поскольку каждое из них в отдельности не является предметом международного договора Российской Федерации. Да и к самому Женевскому Соглашению 1958 г. (как и Венскому 1997 г. и Глобальному 1998 г.) Россия присоединилась без ратификации этого присоединения Государственной Думой.
И уж совсем невозможно, если понимать Закон буквально, признание сертификатов по Директивам ЕС эквивалентными Правилам ЕЭК ООН, хотя такая практика существует в странах Европы, она закреплена Директивой 70/156 и внедрена в отечественную систему сертификации автомототехники.
Имеются в Законе и другие несуразицы. Например, содержащееся в п. 4 статьи 26 указание: «Органы по сертификации не вправе предоставлять аккредитованным испытательным лабораториям (центрам) сведения о заявителе». В отношении простейших видов продукции или при единичном ввозе партии транспортных средств неавторизованным дилером (хотя такая практика не приветствуется), это положение, может быть, справедливо, но оно абсолютно «не работает» при сертификации транспортных средств массового производства. ВАЗ есть ВАЗ, а Форд есть Форд, и можно будет лишь сожалеть о существовании лаборатории, которая не догадается, что за продукцию она испытывала.
Вообще, роль испытательной лаборатории (центра) Законом принижена, что может привести к исчезновению компетентных независимых лабораторий, способных проводить современные испытания. Избежать этого можно лишь при проведении целенаправленной государственной политики в отношении подтверждения соответствия, в том числе ценовой.
Так действуют в странах, заинтересованных в действительно эффективном и прогрессивном контроле. Все испытательные центры в Европе, занимающиеся сертификацией, независимы от производителя и потребителя, и эта независимость стоит дорого и в прямом и в переносном смысле.
Указанные выше недостатки лишь малая часть из имеющихся, не позволяющих Закону заработать. Авторы Закона любят повторять, что они поддержаны представителями всех отраслей промышленности. Можем ответственно заявить: но не автомобильной (как минимум!), поскольку сам Закон стал неожиданностью для неё, а предложения специалистов по доработке Закона были проигнорированы.
Читаешь специальные журналы, слушаешь главу Правительства – все понимают, что Закон не только не работает, но и разрушает промышленность. И удивляешься: что происходит? Почему это вредительство остается безнаказанным?
Свою позицию в отношении Закона Ассоциация автомобильных инженеров России - ААИ начала высказывать сразу после его принятия. В обращениях к Правительству выражалась озабоченность ситуацией, сложившейся в связи с несовершенством Закона, в том числе в части требований к безопасности автотранспортных средств в России, и высказывались конкретные предложения по её исправлению. К сожалению, основная часть предложений Ассоциации не была учтена при подготовке проекта изменений Закона.
В отношении автомобильной промышленности и транспорта это возводит преграды для применения в стране Женевских соглашений 1958 года (европейские требования к конструкции транспортных средств), 1997 года (международные технические осмотры) и 1998 года (Глобальное соглашение по конструкции транспортных средств), участницей которых, наряду с десятками стран мира, является Российская Федерация. Аналогичная ситуация создалась и в отношении других технически сложных видов продукции.
Примерами следствий несовершенства Закона являются проекты общего технического регламента «О безопасности эксплуатации и утилизации машин и оборудования», специальных регламентов «Об эксплуатационной безопасности автотранспортных средств», «О безопасности тракторов, сельскохозяйственных машин и машин для лесного хозяйства» и «О безопасности топлив и смазок».
Они, по заключению специалистов, непригодны для использования, поскольку не содержат необходимых современных требований, в том числе международных, и одновременно регламентируют ряд второстепенных, ненужных положений, увеличивающих административную нагрузку на бизнес.
Последнее письмо ААИ в Аппарат Правительства РФ датировано 28 августа 2006 года. Ответа на него мы пока не получили. Источник: Промышленные ведомости |
